В России повсеместно развивается жилищное строительство. Но вот парадокс: жители покупают новые квартиры, делают евроремонт, закупая такие высококачественные стройматериалы материалы как плитка для ванной Керама Марацци и ламинат Riviera, а потом вдруг оказывается, что жить в этом городе невозможно - власти намерены построить где-нибудь поблизости предприятие, экологическая безопасность которого вызывает большие сомнения. Вот, к примеру, пришла очень интересная информация из Шуи.
Там строят не стеклотарный завод, а мебельный. Но суть одна:
есть желающие получить много бабла, невзирая ни на что;
есть жители, которых будут обливать какой-нибудь гадостью (в данном случае формальдегидом и пр.);
есть администрации, готовые”на всё”;
есть /цитата из письма/ депутаты одной партии (правящей), которых “не наказывают за бездействие” (но накажут за ненужные инициативы по поддержке требований избирателей).

Экологи очень грамотные, письмо полезно с методической точки зрения членам инициативной группы несостоявшегося обнинского референдума.

Ну и остальным обнинцам небесполезно, поскольку…
вылезя из Ледового обнинского бассейна, областные власти объявили о строительстве нового гиганта — стекольного завода Еврофлоат (см.”Новая среда” от 16 мая). Правда, в Ворсино…
Долетит или не долетит до Северного микрорайона Обнинска?…
Конечно, в первую голову это дело тех деревенских жителей, что оказались в эпицентре промышленного взрыва, да москвичей, которым почему-то (как оказалось) не нравится, что на границе города металлургический завод оказался. Странно! А пусть еще и стекольный будет…

ЭКОЛОГИ ШУИ НУЖДАЮТСЯ В ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ
Уважаемые коллеги! Экологам-общественникам города Шуи требуется помощь: нужно юридически безупречно сформулировать вопрос местного референдума.
В 2003 году австрийская компания “Эггер” задумала построить в Шуе завод по производству древесных плит, заручившись при этом полной поддержкой властей. Ввиду явной вредности будущего завода экоактивисты организовали городской референдум, на котором 78 процентов пришедших граждан высказались “против”, однако он был признан несостоявшимся из-за недостаточной явки избирателей. Несмотря на протесты населения и отсутствие разрешительных документов, завод был построен. А государственную экологическую экспертизу проект прошел одновременно с выпуском первой продукции, в 2005 году, причем с помощью сокрытия реальных фоновых данных по формальдегиду, диоксиду азота и угарному газу.
Пять лет шли непрерывные судебные процессы по отмене заключения ГЭЭ и двух выданных позже разрешений на выбросы. Очевидно, по этой причине дальнейшее развитие производства приостановилось (мощность построенной первой очереди составляла 1/8 от запланированной). Разумеется, суд иностранных инвесторов не обидел.

В 2011 году руководство компании приняло решение разместить дополнительно к имеющимся технологическим линиям еще одну, при этом расход формальдегидной смолы должен был увеличиться более чем в 2 раза. Выбросы — соответственно. Поскольку в существующем производственном здании места было достаточно, формально это не являлось размещением нового объекта капитального строительства
или реконструкцией имеющегося. Назвали всё это “техническим перевооружением завода по производству древесных материалов под размещение новой технологической линии”. В случае технического перевооружения требуется только экспертиза промышленной безопасности, однако при этом скромно обошли вниманием тот факт, что вновь размещаемая линия не заменит старые (как это предполагается при техническом перевооружении), а будет работать совместно с ними.
Учитывать мнение населения в связи с размещением нового объекта, угрожающего среде обитания граждан (ст. 13 ФЗ “Об охране окружающей среды”), никто не стал, всё делалось втайне. Получив ответ из природоохранной прокуратуры, подтверждающий планируемое расширение производства на заводе, граждане потребовали от органов местного самоуправления провести общественные или публичные слушания по данному вопросу, однако получили отказ под надуманными предлогами.
Поскольку других способов воздействия на бесцеремонного инвестора не осталось, в марте 2012 года граждане образовали инициативную группу по проведению местного референдума. Вопрос, выносимый на референдум, выглядел так: “Согласны ли Вы с размещением в черте городского округа Шуя новых объектов по
производству древесных плит и синтетических смол (технологических линий или установок) — сверх предусмотренных проектом завода “Эггер Древпродукт” 2005 года?”
Правовое обоснование вопроса, выносимого на референдум, состояло в следующем. Согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” N 67-ФЗ от 12.06.2002 и закону Ивановской области “О местном референдуме” N 19-ОЗ от 30.04.2008, на местный референдум выносятся вопросы местного значения.
Вопрос, выносимый на референдум, конкретизирует вопрос местного значения, обобщенно сформулированный в подпункте 11 пункта 1 статьи 5 Устава г/о Шуя (”организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа”), при этом он не относится к вопросам, по которым местный округа” референдум проводиться не может согласно п. 6 ст. 5 закона Ивановской области “О местном референдуме” N 19-ОЗ от 30.04.2008. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в ст. 5 закона N 19-ОЗ, не допускается. Прямое указание на возможность проведения местного
референдума по заявленному вопросу содержится в п. 2 ст. 13 Федерального закона “Об охране окружающей среды” N 7-ФЗ от 10.01.2002: “При размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения
или результатов референдума”. Заявленный вопрос референдума предполагает всего два варианта ответов — “да” и “нет”, то есть не допускает множественного толкования. Исключена также неопределенность правовых последствий: в случае ответа “да” размещение новых производственных объектов — источников вредных
выбросов — будет происходить под контролем компетентных надзорных органов, в случае ответа “нет” размещение будет запрещено.
То есть при формулировании вопроса референдума сознательно был сделан упор на то, что под понятие “объекты” подпадают и технические объекты — линии или установки. Пункт 2 статьи 13 ФЗ “Об охране окружающей среды” не ограничивает круг объектов, способных нанести вред окружающей среде, только объектами
капитального строительства.
Вокруг этого момента и развернулась дискуссия с комитетом по законности Шуйской городской Думы. Вот выдержка из заключения комитета: “Вопрос сформулирован таким образом, что не дает ответа на то, что он однозначно относится к вопросам местного значения. В соответствии с п. 11 части 1 ст. 16 Закона РФ от 06.10.2003 N 131 — ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к вопросам местного значения городского округа относится “Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа”. Исходя из анализа правоприменения вышеназванного закона, термин “Организация” применительно к полномочиям органов местного самоуправления, определен как создание системы, обеспечивающей
функционирование какой-либо сферы деятельности, включая такие элементы как правовое регулирование, планирование (включая постановку целей), анализ возможностей и способов достижения целей, контроль, заключение договоров и соглашений, координацию деятельности участников отношений. При этом недопустимы
ограничения прав самостоятельных хозяйствующих субъектов и вмешательство в их деятельность. Часть вопроса, ограниченного скобками, относится к правоотношениям, возникающим между хозяйствующим субъектом и органами, осуществляющими регулирование и контроль в сфере действия федеральных Законов,
таких как закона от 21.07.2002 N116 — ФЗ “О промышленной безопасности опасных промышленных объектов”, закона от 10.01.2002 N7 — ФЗ “Об охране окружающей среды”. Полномочия в части экологического контроля объектов производственного и социального назначения исключены из полномочий органов местного
самоуправления федеральным законом от 31.12.2005 N199 — ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий”. Следовательно, данные отношения подпадают под действие полномочий” законов, относящихся к разным уровням
законодательства, тем самым вопрос в целом не может быть признан вопросом местного значения. Пунктом 5 ст. 5 Закона Ивановской области от 30.04.2008 N19-03 “О местном референдуме” определено, что вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий
принятого на референдуме решения. В случае ответа на вопрос референдума как в варианте “Да”, так и в варианте “Нет” дальнейшие действия органов местного самоуправления по результатам референдума не могут быть определенными по своему содержанию, так как отсутствуют основания для принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов на выдачу разрешения на строительство объекта, его реконструкцию или капитальный ремонт в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности, предусмотренными Градостроительным кодексом РФ”. Председатель комитета также добавил: “Вот если бы не было уточняющих слов в скобках, тогда выносимый вопрос соответствовал бы вопросам местного значения”. Этот вариант, конечно, можно запустить, но тогда новая технологическая линия подпадет под решение референдума только после судебного признания факта, имеющего юридическое значение (что технологическая линия — это объект).
В моем выступлении на заседании гордумы, где рассматривалось соответствие вопроса референдума законодательству, я привел следующие доводы.
“Вредность выбросов не зависит от того, находится ли размещаемый источник выбросов в отдельном здании или в одном здании с размещенными ранее. Вредные выбросы исходят не от стен, а от технологического оборудования. С уточняющими словами, помещенными в скобки, вопрос референдума не подпадает под действие Градостроительного кодекса (который касается объектов капитального строительства — зданий, сооружений и т.п.), а тем более не подпадает под действие ФЗ “О промышленной безопасности”. Промышленная безопасность актуальна, когда случаются аварии. Его преамбула гласит: “Настоящий Федеральный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах…”.
На этот случай в законе Ивановской области “О местном референдуме” (ст. 5, п. 6, пп. “д”) есть даже специальная оговорка: на референдум не могут быть вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Которые требуются, естественно, в случае каких-либо аварий. Поэтому терминология, которая используется только в законе “О промбезопасности” и больше нигде в законодательстве, не может быть распространена на наш случай. Что касается Градостроительного кодекса, в нем тоже имеется весьма примечательная оговорка (ст. 4, п. 3): “К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности”. А они не урегулированы. В последнее время из Градостроительного кодекса выбросили всё, что не имеет отношения к параметрам зданий и сооружений. Параметры технологической “начинки” им больше не регулируются. Например, реконструкция объекта с точки зрения ГрадКодекса затрагивает только полезную площадь, этажность и т. п. вещи. Градостроительным кодексом отрегулирован только вопрос размещения объектов капитального строительства, а вопрос размещения технических объектов (технологических линий или установок) не отрегулирован, поэтому при рассмотрении законности вопроса референдума правомерно опираться только на ФЗ “Об охране окружающей среды”. А он трактует понятие “размещаемые объекты” достаточно широко — только с той точки зрения, являются ли они источниками вредного воздействия на окружающую среду. И граждане имеют полное право высказать свое мнение по вопросу, который затрагивает их интересы напрямую. Ст. 13 ФЗ “Об охране окружающей среды” прямо указывает на то, что проведение референдума возможно по объектам, деятельность которых (причем любая деятельность!) может нанести вред окружающей среде: “При размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума”. Относится ли понятие “размещение” к технологическим линиям референдума”или установкам? Безусловно. Например, в техническом отчете проектно-изыскательской организации ОАО ИвановТИСИз, касающемся именно Шуи, написано, что относится: “под размещение новой технологической линии”. И, как следует из этого отчета, ее размещают не в отдельном здании. При этом выбросы значительно вырастут, например, формальдегида — более чем в 2 раза.

Теперь о том, подпадает ли заявленный вопрос референдума под понятие “вопросы местного значения”, то есть под статью 5 (п. 1, пп. 11) Устава Шуи (организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа). Ограничение мощности источников выбросов разве не является одним из таких мероприятий? Мы считаем, что заключение комитета по законности и местному самоуправлению по формулировке вопроса референдума юридически не обосновано. В нем произвольно истолкован пункт 131-го закона, касающийся вопросов местного значения, а именно “Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа”. Разве референдум не является таким мероприятием? Безусловно, является. Он для того и заявлен. Кстати, слово “мероприятия” указывает не на системный их характер, как утверждается в заключении комитета, а на разовый. Ссылки же на правоприменительную практику здесь неправомерны, так как у нас не прецедентное право, то есть в каждой конкретной ситуации суд рассматривает всю совокупность доказательств заново. И это разумно. Такое домысливание норм законодательства создает опасность нарушения прав граждан на благоприятную среду обитания. Между тем ст. 18 Конституции гласит, что права граждан “являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”. И уж совсем неуместно звучит тезис о недопустимости никакого вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов. Хотя бы потому, что права этих субъектов заканчиваются там, где начинается попрание прав других лиц. Это азбука конституционного права.
Выносимый на референдум вопрос однозначно является вопросом местного значения, потому что актуален лишь в черте городского округа Шуя и касается лишь коллизии между населением города и хозяйствующими субъектами, не желающими прислушиваться к мнению граждан. Еще раз повторю, что перечень вопросов местного
значения, приведенный в 131-м законе, не является исчерпывающим. В противном случае там было бы сделано соответствующее указание. О незакрытости данного перечня говорит хотя бы тот факт, что в него не вошел все тот же п. 2 ст. 13 ФЗ “Об охране окружающей среды”, указывающий на возможность проведения референдума по выносимому вопросу.
Ссылка на ФЗ “О промышленной безопасности”, посвященный производственным авариям, приведенная в заключении комитета, как я уже говорил на комитете, неуместна в силу того, что чрезвычайные ситуации с референдумами несовместимы. Мы их и не затрагиваем в выносимом на голосование вопросе. Ссылка на то, что экологический контроль исключен из перечня вопросов местного значения, также неуместна, потому что здесь речь идет не об
экологическом контроле (это обязанность госорганов), а об обязанности лиц, принимающих решение о размещении источников вредных выбросов, учитывать мнение населения. Мы своей инициативой фактически способствуем недопущению нарушения закона. К сожалению, и прокуратура, и органы местного самоуправления предпочли бездействие. По поводу якобы “неопределенности правовых последствий” референдума следует отметить, что эта неопределенность надуманная. С размещением объектов жители либо соглашаются, либо нет. А государство в лице прокуратуры, суда, силовых органов не имеет права проигнорировать решение референдума. Иначе наступает ситуация попрания Конституции, правового беспредела. Ссылки на то, что орган местного самоуправления не сможет принять никакого акта, не разрешающего реконструкцию или капремонт вредного объекта, также надуманны, потому что размещение вредного объекта не всегда предполагает подпадающую под Градостроительный кодекс перестройку зданий и сооружений, и мы специально ограничили круг размещаемых объектов только техническими объектами. Так сказать, сняли правовую неопределенность будущих результатов референдума.
Большинство проголосовавших депутатов одобрило наш вариант вопроса, однако для принятия решения не хватило голосов из-за воздержавшихся членов одной (правящей) партии. Повторное голосование также закончилось безрезультатно, благо депутаты не несут никакой ответственности за непринятие решения. Подавать в суд, чтобы он принял решение о соответствии вопроса законодательству, мы не стали, поскольку есть смысл совместить референдум с мартовскими выборами в областную Думу. Через несколько месяцев подадим новое ходатайство о регистрации инициативной группы, а за оставшееся время необходимо так
отшлифовать вопрос референдума, чтобы не было повода даже для формальных придирок.
В связи с этим и обращаемся за помощью к юристам-экологам: помогите нам сформулировать вопрос референдума с учетом вышеизложенного.

Борзых Б. А., председатель общественной организации “Шуйский Экологический Союз”
bba56@pochta.ru, 15 мая 2012 г.

Статус: экология